以高质量发展促进青年群体充分就业

　　高质量充分就业内涵丰富，在宏观层面，它主要包括就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐等；在微观层面，其主要表现为劳动者不仅有活干，而且工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等。高质量充分就业既意味着就业参与度更高，就业更公平，也是一个综合性就业目标，不仅追求劳动力市场的充分就业状态，还强调就业的质量，确保劳动者能够获得工作和生活平衡、薪酬待遇合理、稳定又有发展前途的工作。过去，人们往往将高质量就业与充分就业对立起来，认为提高就业质量意味着增加企业用工成本，从而导致企业用工需求减少，只有实现了充分就业才谈得上高质量就业（莫荣和陈云，2025）。但就当前情况而言，青年特别是高校毕业生就业问题突出，已成为就业工作的重中之重，促进高质量就业与实现充分就业之间不再矛盾。提升就业质量不仅是增进劳动者福利的需要，同时也有助于创造更多的就业机会，缓解劳动力市场结构性矛盾，推动实现青年特别是高校毕业生充分就业。

一、青年就业难是就业工作面临的最大挑战

　　作为新成长劳动力，青年群体尤其是刚走出校门的毕业生，其人力资本积累尚未完成，在劳动力市场中竞争力比较弱。与其他年龄段的劳动力相比，青年群体对劳动力市场供需变动更为敏感，无论是在发达国家还是发展中国家，青年普遍面临就业难题。近年来，随着高校毕业生日益成为青年劳动力的主体，城镇青年调查失业率持续走高，已然成为当前我国推进高质量充分就业进程中面临的最大挑战。

　　（一）城镇青年调查失业率仍处于较高水平

　　从统计数据上来看，我国城镇调查失业率并不高，长期以来在5%左右波动。按照都阳和张翕（2022）的估算，我国不变的自然失业率在5.06%左右。目前城镇调查失业率接近自然失业率水平，低于大多数发达国家。在重点人群中，长期困扰我国的农民工就业问题也逐渐得到缓解。目前，农民工失业水平处于下降趋势，并且低于全国水平。2025年3月全国城镇外来户籍劳动力失业率为4.9%，同比下降0.2个百分点。相对而言，青年群体的就业问题更为突出，成为实现充分就业的障碍。2025年3月，城镇25-29岁人口（不包含在校生）调查失业率为7.2%，比上月下降0.1个百分点，但比全国城镇调查失业率高2.0个百分点；城镇16-24岁人口（不包含在校生）为16.5%，虽比上月下降了0.4个百分点，但较上年同期上升了1.2个百分点。按照过去经验，随着高校毕业季的来临，16-24岁人口（不包含在校生）失业率有进一步上升的压力。

　　从国际比较来看，最新数据显示，日本、韩国、美国和欧元区青年失业率分别为4.2%、7.3%、9.7%和14.2%，分别相当于其全部劳动人口失业率的1.75、2.7、2.37和2.33倍。与上述主要经济体相比，我国青年就业问题更为突出。我国城镇青年调查失业率高达16.5%，是城镇整体失业率的3.17倍。与欧元区、美国、韩国和日本相比，我国青年失业率分别高出2.3、6.8、9.2和12.3个百分点，青年失业率与总失业率之比分别高出84、80、47和142个百分点。

　　从趋势分析，我国青年就业压力有进一步加大的可能性。在我国，大学毕业生已成长为青年劳动力的主体。过去三年，我国有超过3000万高校毕业生进入劳动力市场，占同期城镇新成长劳动力供给的三分之二左右。大量高校毕业生进入劳动力市场，求职难度也随着增加。据市场调查机构公布的数据显示，截至2024年4月中旬，有求职计划的应届毕业生中仅有47.8%获得录用信，比2020年同期减少15个百分点。2025年，我国高校毕业生达到1222万人，同比增加43万人，占同龄人口的70%左右。未来三年，高校毕业生数量将持续增加，共有约3800万青年将走出校门。在这样的趋势背景下，如果没有特别的举措，青年群体的就业压力很难从根本上得到缓解。

　　此外，需警惕美国加征关税有可能对就业产生的负面冲击。我国经济长期向好的基本面没有改变，但是现阶段仍面临内需恢复基础不牢、部分企业产能利用率偏低等问题。随着中美贸易摩擦持续，外在环境将更加复杂严峻，就业将面临更严峻的挑战。据中国科学院田开兰等学者测算，当美国对中国商品全面开征60%或以上水平的关税时，中国对美国95%以上的出口将被切断，就业岗位减少1000万左右。然而，也有学者研究认为，美国对中国高科技产业产品征收超额关税，企业会获得更多的政府支持和补贴，从而增加对高技能人才的需求，同时提升高技能人才的薪酬水平。

　　（二）青年就业问题不解决好将造成严重负面影响

　　青年群体一般不会长期遭遇失业、慢就业或低质量就业的情况，但短暂的就业难题常常会引发长远的不良后果。当青年人离开校园后若无法迅速获得一份体面的工作，不仅难以构建和维持有价值的社会联系，对个人技能的培育及职业发展也会产生不利影响，进而阻碍其人力资本的积累与提升，使其未来预期的工资收入降低，同时增大日后陷入找不到工作、低质量就业或“躺平”状态的几率。这种现象被学界称为“疤痕效应”。Gregg and Tominey（2005）针对英国的研究显示，初入职场即失业的青年人到42岁时，工资水平比其他人低大约20个百分点；Oreopoulos et al.（2008）基于加拿大的研究指出，青年群体毕业后，找不到工作的概率每上升5个百分点，会导致未来10年累计收入下降8个百分点。此外，Nilsen and Reiso（2011）采用多国的数据研究还表明，毕业后找不到工作的青年，未来再次面临找不到工作的概率更高。进一步，青年群体持续的岗位不匹配和技能丧失长期内可能阻碍生产力发展和潜在增长（Banerji et al., 2014）。

　　除“疤痕效应”外，青年长期处于非就业状态，还会对个体产生多重负面影响。从社会融入层面来看，脱离职场环境会导致青年人逐渐与社会脱节，人际关系网络难以有效构建，进而弱化其社交能力与社会适应能力。这一状态对心理健康的冲击尤为显著：一方面，持续的就业空白容易使青年陷入无助与绝望的境地，滋生自卑、抑郁、焦虑等消极情绪，甚至会让他们对自身能力和价值产生怀疑，在工作上感到迷茫，对工作的意义提出质疑。世界卫生组织于2013年已将失业青年归入精神疾病易感人群的范畴。另一方面，长期非就业带来的孤独感与归属感缺失，会促使青年人转向网络虚拟世界寻求慰藉。尽管互联网提供了与“志趣相投”朋友迅速聚合的便利，可实际上个体仍极易被困于“信息茧房”，导致信息获取渠道变窄、认知模式僵化、价值观念趋同。当批判性思维与多元视角逐渐丧失，青年人的思想观念也存在走向极端化的风险。

　　在经济层面，非就业或低质量就业青年群体规模的持续扩大，也会对社会经济产生多维度的不利影响。一方面，劳动力市场参与度不足直接导致全社会税收和社保收入缩减，而政府为保障该群体基本生活，需持续加大财政补贴与社保投入，进一步加剧财政收支压力。另一方面，青年群体作为消费市场的中坚力量，其失业或收入降低将直接压缩可支配收入，进而抑制消费需求，削弱经济增长的内生动力。值得关注的是，青年群体普遍蕴藏着强劲的创新潜能与创业热情。若能实现高质量充分就业，让青年人在适配的岗位上发挥专长，不仅能够释放其个体创新活力，更将为产业升级注入动能，使其成为驱动经济可持续发展的重要引擎。

　　在社会层面，青年群体大规模遭遇就业困境，会对婚育意愿与社会稳定构成双重影响。随着经济社会发展和婚恋观念转变，青年人对婚姻生活品质的要求日益提升。处于找不到工作或者就业质量较差状态的年轻人，可能选择推迟婚育甚至单身不婚。从社会整体来看，若青年就业难题长期存在，将抑制青年结婚意愿，导致整体生育率下降。此外，青年长期面临就业困境，易滋生对社会的怨恨与不信任情绪，削弱社会信任度与凝聚力。随着就业压力转化为生活压力，部分青年可能因生计所迫走上违法犯罪道路，对社会治安造成负面影响。

二、高质量岗位供给不足是青年就业难的根本原因

　　从理论层面上分析，导致青年就业难的因素大致可划分为摩擦性、周期性和结构性三大类。其中，摩擦性因素是经济活动中比较常见的现象，周期性因素是宏观经济政策关注的核心问题，而结构性导致的就业困难则是所有类型中最复杂难解的。在我国，求职者很难便捷高效地获取就业市场的相关信息，招聘单位同样无法及时了解应聘人员的最新情况。在信息获取存在不便的时代，这成为了阻碍青年实现高质量充分就业的重要因素之一。近年来，随着就业服务体系的不断完善，信息不对称引发的摩擦性青年就业难题已显著缓解。不仅如此，周期性因素对青年就业的作用力度已显著减弱，难以全面阐释当前青年失业率及青年失业率与整体失业率比值不断攀升的态势。由此可见，总量问题并非我国青年就业面临的主要矛盾。

　　影响青年就业的结构性因素包括期望错配和技能错配两种类型。期望错配，指的是青年群体对稳定优质岗位的择业诉求，与高质量岗位供给不足之间的矛盾。以高校毕业生为例，部分青年选择暂不就业，并非缺乏就业机会，而是因工资待遇、职业发展路径等未被满足，因此等待符合自身期待的高质量岗位。这种“慢就业”现象的背后，本质是劳动力市场供需两端在岗位质量上的结构性失衡。技能错配，则是指求职者掌握的专业技能与岗位实际需求不匹配的问题。随着人工智能技术的发展，劳动力市场的技能需求正经历颠覆性变革。然而，高校专业设置与技能培养体系受惯性制约，调整速度滞后于市场变化，导致部分专业毕业生因技能与产业需求脱节而陷入就业困境。例如，传统学科人才过剩与新兴技术领域人才短缺并存，说明劳动者技能与市场需求的结构性错配。

　　（一）青年择业越来越看重就业质量

　　关于2024年高校毕业生求职优先考虑因素的调查结果显示，与就业质量高度相关的薪酬福利、稳定性以及工作和生活平衡是三个最主要因素。其中，薪酬福利占比为71.2%，反映了在当前经济社会环境下，毕业生对自身劳动价值在物质回报上的重视和对高生活品质的追求；稳定性占比为51.0%，说明毕业生在职业生涯中更看重安全感和稳定性；工作和生活平衡占比为39.5%，表明高校毕业生渴望在事业发展与个人生活之间找到恰当的平衡点，以达致更全面、更健康的生活状态。与2020年相比，这三项因素的占比分别上升了10.4、32.9和9.0个百分点。这表明，近年来高校毕业生就业观念随着社会环境变迁而发生深刻转变。

　　高校毕业生重视就业质量，是青年追求美好生活的体现，具备正当合理性。首先，教育投入与回报期望促使高校毕业生关注就业质量。家庭与个人在教育阶段往往投入大量的时间和资金成本，自然期待就业时能获得与之匹配的回报，这是对教育投资的合理性追求。其次，对于刚走出校门的高校毕业生而言，就业不仅仅是谋生的手段，也有阶层跃迁方面的考虑。在社会流动理论视角下，不同阶层之间存在流动壁垒，而高质量就业被视为实现阶层跨越的重要途径。高校毕业生通过高质量就业，有可能会获得更广泛的社会资本，有助于自身人力资本的积累和综合素质的提升，为实现阶层跃升创造有利条件。

　　在多数高校毕业生看来，国有单位比民营企业更能满足他们对就业质量的期待。智联招聘2024年度调查结果显示，在应届高校毕业生中，期望进入国有单位工作的比例，从2018年的47.9%显著增加到73.1%；而选择民营企业就业的比例，则从20.9%大幅降低到12.5%。同时，毕业生报考国家公务员的热度持续攀升。从表3中可以看出，2025年国家公务员报考人数高达341.6万人，是2018年报考人数的2.48倍。2025年招录规模为3.97万人，仅为2018年的1.39倍。从报考人数占高校毕业生人数比重来看，2025年为28%，考虑到只有本科以上毕业生满足国家公务员报考条件，那么，普通高校中超过50%毕业生报考公务员。上述现象充分表明，在当前就业市场环境中，国有单位对高校毕业生具有极强吸引力，也反映出求职者基于理性决策，对不同就业部门的偏好差异显著。这种结构性选择背后，既包含对职业稳定性、社会保障等因素的考量，也折射出劳动力市场中岗位质量分布的深层矛盾。

　　当工资待遇与职业发展路径无法契合自身偏好时，许多青年会主动选择暂缓就业。就业质量对青年未来的职业发展起着关键的决定性作用。毕业后获得的第一份工作的优劣，直接关联着后续的职业发展轨迹与未来的上升空间。为规避“疤痕效应”，防止自身职业发展路径被低质量岗位所限制，即便难以进入国有企业、大型企业以及政府机构工作，多数青年也不愿投身中小企业。这种“高不成，低不就”的状态，正是就业“期望错配”的典型表现，成为城镇青年就业压力加剧的重要诱因。相关调查数据显示，在2024年我国高校应届毕业生群体中，暂无任何就业打算的人数占比达到19.1%，相较于过去四年，这一比例的增幅高达200%。这一趋势既凸显了青年群体对职业发展的审慎态度，也凸显了劳动力市场中岗位质量与求职预期的结构性矛盾亟待破解的重要性。

　　（二）体制内单位就业增长空间有限

　　国有单位是最受高校毕业生欢迎的就业去向，因此缓解青年群体就业压力，首先要充分发挥体制内就业市场的作用。过去几年，政府推出了一系列政策性就业岗位，包含西部计划、三支一扶、特岗教师、大学生村官、农技推广特设岗位、高校科研助理和行政助理、选调生、基层公益性岗位等共12类，为应届高校毕业生提供体制内就业机会。这些政策性岗位，每年吸纳70-100万青年就业，相当于应届高校毕业生总数的7%，在降低高校毕业生的就业压力，优化人才数量和结构分布等方面发挥了重要作用。

　　然而，体制内就业虽然一定程度上有助于缓解青年就业压力，却难以从根本上破解青年就业难题。一方面，体制内单位的就业吸纳能力近年来呈下降趋势。国家统计局数据显示，截至2023年底，国有单位吸纳就业5400万人，过去20年累计减少了1000多万人，占城镇就业总量的比重从2004年的25%降到了11.4%。即使不考虑经济效率问题，由于创造新的就业岗位成本过高，国有单位很难大规模吸纳就业。另一方面，体制内就业的优质人才占比过高也不利于经济增长。的确，经济高质量发展需要大量优质人才进入体制内工作。但更应看到，推动经济高质量发展的根本动力，在于不断提升企业劳动生产率。如果优秀人力资本过度集中配置到体制内部门，就会抑制企业全要素生产率提升（王炜哲等，2024），这会对长期的经济增长产生负面影响（李世刚和尹恒，2017）。

　　（三）民营经济对青年就业吸引力下降

　　一直以来，民营经济是吸纳就业的主要渠道。数据显示，截至2024年，私营企业和个体城镇吸纳就业约3亿人，累计增加约2.5亿人，占城镇就业总量的比重从20%上升至60%左右。鉴于民营企业在就业吸纳方面的重要作用，国家对此给予了高度重视，出台大量政策，采用发放一次性吸纳就业补贴，社会保险补贴，就业见习补贴等方式鼓励企业吸纳高校毕业生就业。然而，随着高校毕业生择业越来越求稳求优，民营部门对青年群体特别是高校毕业生就业吸引力越来越低。

　　民营经济对高校毕业生的就业吸引力降低，核心原因在于其就业质量相较于国有单位明显偏低。从薪资水平来看，国家统计局数据显示，在2023年，城镇私营单位就业人员的年平均工资约为6.83万元，国有单位就业人员平均工资约为12.77万元。不仅如此，民营企业还存在加班费发放不合理，甚至拖欠工资的情况。在社会保障层面，民营企业近年来有所改进，但在保障水平与覆盖范围上，和国有单位仍存在显著差距。就劳动安全与卫生条件而言，民营企业实际工作环境与法律规定的标准也存在较大落差。此外，民营企业违规灵活用工现象依旧屡见不鲜，尤其是平台企业，其违规用工行为与其市场地位严重不符。

　　（四）普通本科高校学生职业技能不足加剧就业困难

　　近年来，随着现代职业教育体系建设改革进程加速，高职院校为增强毕业生对市场需求变化的适应能力，采取校企合作等一系列举措，有效提升了毕业生的职业技能水平，其就业竞争力也获得广泛认可。

　　反观我国普通本科高校，长期存在“重理论、轻实践”的倾向，在提升学生职业技能以匹配劳动力市场需求变化方面，与转型成效显著的职业院校相比存在明显差距。在专业设置上，普通本科高校过于强调体系的系统性与规范性，课程内容更新迟缓，部分本科院校专业调整跟不上社会发展的节奏，无法及时呼应企业与社会对具体劳动技能的动态需求。教学实践环节以理论知识讲授为主，实践教学相对薄弱，多依赖模拟实验，导致学生缺乏真实项目参与机会，致使理论与实际应用脱节，造成学生入职后难以将所学知识有效运用到实际工作中。此外，普通本科高校对学生社会适应能力培养重视不足，导致学生在沟通协作、办公实务操作等方面存在能力短板。

　　由于职业技能存在短板，普通本科院校应届毕业生就业压力明显超过大专院校。智联招聘发布的《2024年大学生就业力调研报告》显示，有求职计划的应届毕业生中，普本院校收到岗位录用通知的比例为45.4%，比大专院校低11.2个百分点。为弥补职业技能不足的短板，本科毕业生回大专院校学习技能得到广泛认可，52.2%的毕业生认为市场对专业技能需求大，希望通过“回炉”获得本科学历和技能使用双重优势，提升竞争能力。

三、发展新质生产力是提升就业质量促进青年充分就业的根本途径

　　新质生产力是以创新驱动为本质动力、超越既有经济增长范式与生产力演进轨迹的先进形态，其显著标志在于高科技含量、卓越效能与优质产出，并深刻契合新发展理念的核心诉求。该形态的持续演进，不仅引领产业系统向高端、智能、绿色维度跃迁，亦同步触发就业结构的深层次重塑及收入分配格局的动态优化，成为提升就业品质、助力青年群体实现高质量充分就业的关键通道。

　　（一）发展新质生产力有助于创造高质量就业岗位

　　一方面，发展新质生产力能够有效拓展就业岗位供给。王贤彬等（2023）的实证研究发现，在微观层面，重点产业政策通过培育新质生产力，使被扶持企业的产出规模、盈利水平及生产效率同步跃升，并由此引致劳动力需求的显著扩张。更进一步，该政策不仅直接提升受惠主体的岗位供给，还可借助信贷资源的外溢机制，间接增强非重点企业的就业吸纳能力。就宏观而言，尽管重点部门的岗位扩张可能对邻近非重点行业产生一定挤出效应，但政策衍生的信贷外溢可部分回补劳动力流失；与此同时，重点行业产销量攀升将沿产业链纵向拉动上下游用工需求，最终改善关联部门的整体就业格局。另一方面，新质生产力的发展有助于提升就业岗位质量。作为以科技创新为核心驱动力、以关键颠覆性技术突破为支撑的先进生产力形态，新质生产力是推动劳动生产率提升的根本力量。企业劳动生产率的持续提高，为工人薪酬待遇改善、职业发展空间拓展提供了坚实保障，进而助力实现就业质量的系统性提升。刘毓芸等（2020）学者的研究显示，与新质生产力相关的重点行业展现出更强的人才需求特征，不仅能够提供更多就业岗位，还能匹配更高水平的工资待遇。

　　（二）发展新质生产力要充分发挥民营企业家主观能动性

　　当前，鼓励民营企业投身新质生产力发展、激发民营企业家主观能动性的核心挑战，在于如何通过系统性举措改善营商环境、提振市场信心。我国已出台一系列优化营商环境政策并取得显著成效，在主要经济体中的相关排名显著提升，但彻底消除民营企业面临的制度性竞争劣势，仍是一项长期复杂的任务。第一，要破除制度性壁垒，确保公平竞争的环境。这需要加快清理与企业性质挂钩的行业准入、产业补贴等歧视性规定，在制定经济社会政策时，严格杜绝市场准入、政府采购、信贷税收、土地资源配置等领域对民营企业的隐性歧视。第二，要强化公共服务供给，夯实发展基础。高度重视公共服务在营商环境中的基础性作用，加大对民营企业的社会资源倾斜与基础设施保障。第三，要完善混合所有制治理，保障合法权益。在混合所有制企业决策中，严格落实同股同权原则，不得以保护国有资产为由损害非国有股东权益。可探索建立混合所有制企业治理评估机制，加强对中小股东表决权、分红权等权益的司法保护，消除民营企业参与国企混改的后顾之忧。同时，要深化政府职能转变改革，提升政府服务效能。持续推动政府职能向服务型转型，在减少对市场活动直接干预的同时，实现政府作用的精准高效发挥。此外，还应进一步修订完善相关法规，并确保其有效执行，帮助企业分担如生育等本应由社会承担的成本，全力打造公平竞争的市场环境。

　　（三）进一步加大财政支持力度，提升民营经济的就业吸纳力和就业吸引力

　　高校毕业生对中小企业就业意向不高，其成因不仅包含社会层面对于民营经济的固有偏见，更关键的是毕业生对在民营经济体中的工作稳定性、福利待遇以及职业发展前景存在诸多顾虑。民营经济整体就业质量欠佳，其中固然存在企业经营不合规的情况，但更多暴露出企业自身能力方面的短板。因此，在强化劳动监察力度、确保小微企业严格遵守劳动法律法规的同时，还需进一步加大政策扶持力度，助力小微企业提升发展能力。除按相关政策要求，落实将未能就业的高校毕业生纳入失业保障外，建议为选择民营企业就业的高校毕业生提供五年的养老、医疗、失业、工伤和生育保险。这一举措不仅可以显著提升民企就业吸引力，还有助于刺激居民消费和民营投资。以全国平均工资为基准，5000万高校毕业生每年需缴纳“五险”1万亿元。如果全部通过发行特别国债的方式由政府承担，每年可增加家庭可支配收入3000亿元，为民营企业节省成本7000亿元，通过扩大消费和投资拉动GDP增长0.5个百分点。

　　（四）提高高校毕业生的职业技能水平，适应新质生产力发展需求

　　职业技能水平不能很好满足市场需求，是高校毕业生就业面临的难题。促进高校毕业生高质量充分就业，要在继续抓好高职院校学生职业技能培养的同时，特别注重普通本科高校学生的职业技能培养。一是课程设计方面，要加快课程内容更新，鼓励高校邀请业内领军企业人士参与高校课程设计，确保市场新知识、新技术、新需求能在课程内容中得到及时准确反映。加大跨学科融合力度，人文财经类学科要适当增加数学、计算机等STEM课程的课时数。二是教学实践环节，抓好普通本科高校在校学生实习，增加实践教学课时，改变实习经费投入不足、实习基地建设不规范、实习组织管理不到位等现象。鼓励校企共同建设就业实习基地，共同制定实习计划和考核标准，确保实习的质量和效果。厘清在校学生实习过程中的各方责任，落实实习责任保险、实习税收优惠和补贴政策，建立可供在校学生实习选择的优质企业资源库。三是鼓励普通本科高校与高职院校进一步加强合作，通过资源共享、优势互补，补齐普通本科院校在职业技能培养方面的短板，同时帮助高职院校提升在理论教学方面的不足。

　　此外，劳动密集型产业的培育工作同样不容忽视。由于人才培养具有较长的周期性，人力资源结构的优化调整也难以一蹴而就。在推进产业结构调整时，必须充分考量现有的人力资源基础条件。适度前瞻性调整是可取的，但切忌过度冒进，谨防出现违背发展规律、急于求成的情况。故而，在全力推动高新技术产业发展的进程中，还应当重点扶持并壮大制造、居民服务、康养等劳动密集型产业。

　　（徐利军，西南财经大学学生职业规划与就业指导中心主任；张伟，中央党校文史教研部编审；欧阳俊，西南财经大学经济与管理研究院教授，劳动经济学会就业促进专委会秘书长。本文受到全国教育科学规划高校毕业生就业研究专项2024年度教育部重点项目“重点产业人才供需状况研究”﹝批准号ZKD240451﹞的资助）

　　本文刊发于《中国经济报告》2025年第24期，参考文献、注释、图表略。